美国的外交大权到底是谁说了算

去年11月，在美国奥巴马政府的推动下，有关各方与伊朗在日内瓦就核问题最终达成一项临时协议，即在六个月时间内，伊朗冻结核浓缩计划，而国际社会将放宽部分经济制裁。虽然奥巴马总统批准签署了这个协议，但美国的国会却对这个协议不买账，认为必须继续采取更多的制裁措施。12月中旬，国会举行伊朗核问题听证会，国务卿克里到场作证，我也专门来到现场聆听。听证会上，议员们不依不饶，认为伊朗有可能说话不算数，不能放宽制裁。克里反复强调，这是千载难逢的机会，如果伊朗没有严格履行协议，我们再施加更多制裁不迟。

过去我一直想当然地以为，美国的外交大权肯定是掌握在行政当局手中，同时国会也有一定的影响力，主要是通过立法来实现。但经过一番仔细研究，我发现远不是这样。美国的外交决策大权与其他内政的权力一样，其实也是分权的，行政当局没有绝对的控制权，国会在外交决策过程影响很大。

在中国人看来，外交事务上一般都是政府说了算，两国政府一旦签定协议，则万事大吉。而实际情况远比我们想像得复杂，我们也因此吃过不少苦头。在一些很重要和敏感的问题上，我们与美国行政当局达成协议，却发现他们承诺的事有时难以做到，因为国会不同意。可在我们看来，那是你们内部的事情，不该我们操心。可实际情况是，在与与美国打交道时，如果你只与行政当局打交道，远远不够，你必须还要同时与国会参众两院500多个议员打交道，不然的话，在某项政策的制定和落实时，就会突然杀出个程咬金，叫你左右为难，叫苦不迭。

当然，美国外交决策的提议和执行主要是在行政和司法当局的身上，但对外交决策有一定影响的还有不少角色，比如司法当局、利益集团、智库、媒体以及一些普通公众，他们都有可能在某一项外交政策的中发挥作用。

那么，美国行政当局与国会在外交决策上是如何分工的呢？

首先，我们需要看一下美国的宪法是怎么规定的。

关于外交政策，美国宪法有以下一些相关规定。一是对外宣战权通常由国会决定，行政当局对外签署国际条约、制定关税和贸易条款等事项须经国会批准。总统任免驻外大使须经参议院批准。

换句话说，宪法将外交决策权既赋予了总统，也同样分了不少给国会。至于在具体问题上怎么做，有时需要就事论事。就某一外交政策，谁先提出，谁来执行，双方都可以发挥作用，并可以在不同阶段发挥不同的作用。正如一位美国专家指出的那样，美国国父们在做出这项设计时，“直接导致在制定外交政策时争斗”（invitation to struggle for the privilege of directing U.S. foreign policy）。因此，美国的外交决策过程其实就是一个充满斗争与妥协的产物。

从历史上看，美国总统在外交政策上有以下权利：对国外突发事件进行回应，就国际问题提出立法建议，谈判签署国际协议，阐述政策主张，提出政策执行和采取一些独立行动等。

国会则有以下权利：提出立法决议案和政策主张，提出法律规定，施加法律影响，提出司法限制或拒绝拨款，提出非正式建议，行使国会监督等。

因此，美国的外交政策从实质上看是始终处于一个动态的变化中，即在一种不断的摇摆中保持一定的连续性。当然，外交决策的根源肯定是在国内。不管是白宫还是国会，在制定和执行某项外交政策时，另一方都有能力去影响或改变这项政策。