美国的外交大权到底是谁说了算

去年11月，在美国奥巴马政府的推动下，有关各方与伊朗在日内瓦就核问题最终达成一项临时协议，即在六个月时间内，伊朗冻结核浓缩计划，而国际社会将放宽部分经济制裁。虽然奥巴马总统批准签署了这个协议，但美国的国会却对这个协议不买账，认为必须继续采取更多的制裁措施。12月中旬，国会举行伊朗核问题听证会，国务卿克里到场作证，我也专门来到现场聆听。听证会上，议员们不依不饶，认为伊朗有可能说话不算数，不能放宽制裁。克里反复强调，这是千载难逢的机会，如果伊朗没有严格履行协议，我们再施加更多制裁不迟。

过去我一直想当然地以为，美国的外交大权肯定是掌握在行政当局手中，同时国会也有一定的影响力，主要是通过立法来实现。但经过一番仔细研究，我发现远不是这样。美国的外交决策大权与其他内政的权力一样，其实也是分权的，行政当局没有绝对的控制权，国会在外交决策过程影响很大。

在中国人看来，外交事务上一般都是政府说了算，两国政府一旦签定协议，则万事大吉。而实际情况远比我们想像得复杂，我们也因此吃过不少苦头。在一些很重要和敏感的问题上，我们与美国行政当局达成协议，却发现他们承诺的事有时难以做到，因为国会不同意。可在我们看来，那是你们内部的事情，不该我们操心。可实际情况是，在与与美国打交道时，如果你只与行政当局打交道，远远不够，你必须还要同时与国会参众两院500多个议员打交道，不然的话，在某项政策的制定和落实时，就会突然杀出个程咬金，叫你左右为难，叫苦不迭。

当然，美国外交决策的提议和执行主要是在行政和司法当局的身上，但对外交决策有一定影响的还有不少角色，比如司法当局、利益集团、智库、媒体以及一些普通公众，他们都有可能在某一项外交政策的中发挥作用。

那么，美国行政当局与国会在外交决策上是如何分工的呢？

首先，我们需要看一下美国的宪法是怎么规定的。

关于外交政策，美国宪法有以下一些相关规定。一是对外宣战权通常由国会决定，行政当局对外签署国际条约、制定关税和贸易条款等事项须经国会批准。总统任免驻外大使须经参议院批准。

换句话说，宪法将外交决策权既赋予了总统，也同样分了不少给国会。至于在具体问题上怎么做，有时需要就事论事。就某一外交政策，谁先提出，谁来执行，双方都可以发挥作用，并可以在不同阶段发挥不同的作用。正如一位美国专家指出的那样，美国国父们在做出这项设计时，“直接导致在制定外交政策时争斗”（invitation to struggle for the privilege of directing U.S. foreign policy）。因此，美国的外交决策过程其实就是一个充满斗争与妥协的产物。

从历史上看，美国总统在外交政策上有以下权利：对国外突发事件进行回应，就国际问题提出立法建议，谈判签署国际协议，阐述政策主张，提出政策执行和采取一些独立行动等。

国会则有以下权利：提出立法决议案和政策主张，提出法律规定，施加法律影响，提出司法限制或拒绝拨款，提出非正式建议，行使国会监督等。

因此，美国的外交政策从实质上看是始终处于一个动态的变化中，即在一种不断的摇摆中保持一定的连续性。当然，外交决策的根源肯定是在国内。不管是白宫还是国会，在制定和执行某项外交政策时，另一方都有能力去影响或改变这项政策。

比较而言，美国外交政策的制定有几个较为显著且与其他国家不尽相同的特点：

一是美国外交政策并不是产生在一个真空状态下，而是由一个大的战略主导。比如冷战期间，时任美驻苏联使馆代办的乔治·凯南率先提出对苏“遏制”政策，“遏制”成为主导整个冷战过程的大战略。同时，美国在制定和执行外交政策时往往涉及方方面面，是一个漫长的过程。

二是外交决策过程不仅漫长，而且十分复杂，有时很难搞清楚到底是谁首先提出政策，或是谁改变了某项政策。仔细研究一下美国的一些重大外交政策，我们会发现，行政和立法当局经常就某一政策频繁互动，施加影响，在大多数时候已很难找到这一政策的源头。

三是白宫与国会对外交政策影响和作用的大小，往往因人而异，而且与总统和一些重量级国会议员的个性等因素相关。有美国学者研究发现，在不同历史阶段，总统和国会对外交政策的控制力相对有所不同。举例而言，在建国初期的1789-1829年间，在外交政策上总统处于强势地位，而1829年至1898年长达70年的时间里，国会在外交上占据上风。从1898年到两次世界大战后的阶段，又是总统主导了外交决策。从越战开始到1973年结束，国会恢复了强势地位。在里根和老布什执政期间，总统外交决策权明显上升，并在1991年的“沙漠风暴”时达到顶点。

简言之，在处于紧急状态时比如进行对外战争时，显然是总统大权在握，国难当头，形势所迫，国会不再刁难。但在非紧急状态时，往往就要看总统的个性和一些重要国会议员的态度了。

另一个误区时，不少人认为，在外交政策上肯定是美国的行政当局首先提出建议，国会通常只是扮演一个次要的角色。这种看法其实并不确切。第二次世界大战期间和战后，一些国会议员率先提出一些重要外交立法议案，对美外交政策走向具有重要影响。比如1943年，国会取消歧视中国人法案，同年，富布莱特决议案呼吁美国积极参加国际组织，1958年，MONRONEY决议案提出建立“国际发展协会”（ International Development Association），1961年国会通过的“对外援助法案”（FOREIGN AID ACT）等。

到底由谁来对外宣战，一直是白宫和国会争论的焦点。1973年，美国国会两院一致通过“战争授权法案”（WAR POWER ACT），并以三分之二多数驳回了尼克松总统的否决。该法案规定，总统在向国外派遣军队前必须与国会沟通，并在派兵后24小时内向国会汇报。如果总统出于形势紧急而运用武力，在没有得到国会授权的情况下，总统须在90天内停止军事行动并撤军。这项法案有许多模糊之处，因此有的美国总统往往在派兵问题上自行决定，不理会国会。克林顿总统在科索沃问题上使用北约空军即是一例，虽然违反了国会的规定，但没有人追究此事。

美国外交大权的分权体制，导致美国国会对外交政策的影响力要远强于其它国家的议会。原则上讲，总统提出外交政策建议（INITIATE），国会具有处置（DISPOSE）的能力，可就某一项外交政策的实施给予拨款或拒绝。历史经验表明，到底谁在外交政策上说了算，虽然在本质上是一种分权，但在多数时候外交权力的天秤倒向总统一边。

美国总统在对外签署贸易协议时有一种特殊的“快速通道”（FAST TRACK），也就是说，国会授权总统全权负责谈判，比如在“北美自由贸易区”（NAFTA）、关贸总协定和WTO谈判时，总统的贸易代表负责谈判，然后将协议文本交由国会审议。根据“快速通道”规定，国会必须在90天内决定是否批准并落实，无权修改具体条款。两院的法律委员会可以在45天内审议协议内容，然后交由两院投票表决。这项贸易促进授权已于2007年到期，现在美国高调宣布要与欧洲和亚太地区建立“跨大西洋贸易投资伙伴协议” （TTIP）和“跨太平洋伙伴协议”（TPP），其实，白宫至今尚未获得这一项需要国会授权的“快速通道”。

要知道的是，美国总统或行政当局与外国政府签署的共同声明或国际协议并不是具有法律效义，在国会看来，这些只是行政当局的一种政策主张，国会可以支持，也可以反对，或在落实过程中施加影响。

由于分权的原因，美国的对外政策上往往给他国的感觉是，美国的外交官并不能完全代表政府，不知道到底是谁说了算。在许多时候，行政当局总是难以说服国会那帮难缠的议员。因此，我们看到，美国的国务院与国会山之间的关系经常是处于一种紧张的状态。

国务院通常认为，外交事务主要是外交专业人士的工作，他们关注和代表的是国家利益，国会议员们大多对外交事务了解不深，且大多受一些游说团体的影响，只关心“特殊利益”。双方的矛盾较难调和，但结果往往是国会议员占了上风。因为他们是受民众之托对外交事务进行监督、拨款和影响，专业人士通常斗不过政客，尽管在很多时候证明专业人士是正确的。

50年代臭名昭著的“麦卡锡主义”重点就是清查国务院里的那些同情共产主义的“间谍”，著名的北卡罗莱纳右派参议员霍尔姆斯（HELMES）也曾叫嚷着，“为什么国务院没有设美国处？”。

同时，最让国务院头痛的是，法律规定不允许国务院对国内民众解释和宣传美国的外交政策。1948年通过的“信息及教育交流法案”（Smith-Mundt Act）以及后来的一些修正案均明确规定，国务院负责的国际交流活动、美国新闻署（USIA）负责的对外信息传播如美国之音等，严禁向美国国内听众传播。国会认为，国内民众应通过美国的媒体、学术和国会获得相关信息，而不是通过国务院的官方宣传。

这一规定显然有不合理之处，因为国务院的所有经费均来自国会的拨款，来自于美国纳税人，但按照规定，纳税人却无法获得国务院对海外发布的信息。这一点让国务院尤其恼火，因为他们花钱费力做了大量信息传播工作，却无法在国内传播，无法得到美国民众的认可，导致在对内“公共外交”方面无能为力，处处受限。国务院历任负责公共事务的助理国务卿均对此叫苦不迭。当然，在制定重大外交政策时，总统和国务卿可通过媒体向国内民众进行宣传和解释，但除此之外，国务院很难在一些重要敏感的外交课题上做美国民众的公关说服工作。

因此，这就可以解释一个现象，就是我们在与美国人打交道时，经常感觉美国行政当局好像总是没有尽力去做好国内的工作，特别是没有去做国会议员的工作。比如一些反华国会议员经常在中美关系上莫名其妙地“发难”。其实，美国行政当局也是拿国会议员们一点办法也没有。美国外交本来就是分权的，美国建国之初在制定宪法时就有意识地将各种权利分开，避免一家独大。这其中留下了许多模糊地带，对许多关键之处都没有明确，这既给行政和立法当局留有充分的发挥余地，同时也留下改进的空间。

在这个问题上，我的一个感觉是，当初美国建国之初，那些创始人们并没有考虑到美国日后会成为越级大国，因此把外交权与内政权同样对待，进行分权，避免集权。当今世界，特别是全球化日益深入的今天，这种做法有些不合时宜，或者说需要与时俱进，这是美式政治民主制度的体制性障碍，需要改革。

2012年11月，即将离任的参院外交委员会重量级参议员卢格（RICHARD LUGAR）就表示，总统和国会领导人应设法“在国家安全问题上重新建立一种更加紧密的关系，提升国家团结，以应对严重的危机，比如发动对伊朗的战争或遭遇另一场严重的恐怖袭击。”尽管许多人都意识到这一点，但由于美国人总体上对外交和国际事务不太感兴趣，这方面的改革一直处于动力不足、无从下手的局面。在美国，如果没有相当多的选民支持作为基础的话，任何有实质意义、急待动手的改革都将无果而终。选举政治绑架了一切。一切有利于选票的事情，政客们无不趋之若鹜，一切不利于选票的事情，政客们无不避之若浼。

客观地看，美国的外交政策应该相对集权，不能对外同时发出多种声音。美国应该理顺国内体制，在对外政策上形成统一立场，一致对外，避免受到国内政治的过多干扰，只有这样才有利于美国的国际地位和大国形象。以美国的对外援助为例，这项开支只占美国联邦预算的1%，这与美国这样的越级大国地位已不太相称。即便这样，这项对外援助款项还经常遭到国会议员的责难，一旦需要压缩经费，这一项总是首当其冲。国会通过的2012年预算将对外援助砍掉了多达80亿美元。近年来，在许多学者和专家对此忧心忡忡，却毫无办法。据最新皮尤（PEW）民调显示，美国关心国际事务的民众只有区区的8%，降至历史最低点。

相比之下，美国国防部与国会的矛盾要小得多。这是因为国防部人数众多，有200多万人。国防部主管的业务以国内事务居多，军力是硬实力的体现，加上众多军工企业私底下做了大量游说工作。有数据显示，在2008年的选举期间，军工企业为竞选提供了多达2400多万美元的捐款。国防预算占联邦预算总额的近20%，而且国会批准的是“国防预算授权法案”，是一揽子通过，不再追究细节。国务院就没有这么幸运了，外交事务相对比较虚，且与民众的切身利益关系不大，因此缺乏强有力的选民基础，虽然外交预算只占总盘子的1.4%，但仍屡遭国会压缩。

这样一分析，我们就可以理解，为什么美国在推行外交政策时，往往是重军事，轻外交。美国在军事和安全领域的所做所为总是显得较为强势和咄咄逼人，但在提高和改进外交软实力方面总是显得相对滞后。（刘 军 美国乔治城大学访问学者）