美国的外交大权到底是谁说了算

要知道的是，美国总统或行政当局与外国政府签署的共同声明或国际协议并不是具有法律效义，在国会看来，这些只是行政当局的一种政策主张，国会可以支持，也可以反对，或在落实过程中施加影响。

由于分权的原因，美国的对外政策上往往给他国的感觉是，美国的外交官并不能完全代表政府，不知道到底是谁说了算。在许多时候，行政当局总是难以说服国会那帮难缠的议员。因此，我们看到，美国的国务院与国会山之间的关系经常是处于一种紧张的状态。

国务院通常认为，外交事务主要是外交专业人士的工作，他们关注和代表的是国家利益，国会议员们大多对外交事务了解不深，且大多受一些游说团体的影响，只关心“特殊利益”。双方的矛盾较难调和，但结果往往是国会议员占了上风。因为他们是受民众之托对外交事务进行监督、拨款和影响，专业人士通常斗不过政客，尽管在很多时候证明专业人士是正确的。

50年代臭名昭著的“麦卡锡主义”重点就是清查国务院里的那些同情共产主义的“间谍”，著名的北卡罗莱纳右派参议员霍尔姆斯（HELMES）也曾叫嚷着，“为什么国务院没有设美国处？”。

同时，最让国务院头痛的是，法律规定不允许国务院对国内民众解释和宣传美国的外交政策。1948年通过的“信息及教育交流法案”（Smith-Mundt Act）以及后来的一些修正案均明确规定，国务院负责的国际交流活动、美国新闻署（USIA）负责的对外信息传播如美国之音等，严禁向美国国内听众传播。国会认为，国内民众应通过美国的媒体、学术和国会获得相关信息，而不是通过国务院的官方宣传。

这一规定显然有不合理之处，因为国务院的所有经费均来自国会的拨款，来自于美国纳税人，但按照规定，纳税人却无法获得国务院对海外发布的信息。这一点让国务院尤其恼火，因为他们花钱费力做了大量信息传播工作，却无法在国内传播，无法得到美国民众的认可，导致在对内“公共外交”方面无能为力，处处受限。国务院历任负责公共事务的助理国务卿均对此叫苦不迭。当然，在制定重大外交政策时，总统和国务卿可通过媒体向国内民众进行宣传和解释，但除此之外，国务院很难在一些重要敏感的外交课题上做美国民众的公关说服工作。

因此，这就可以解释一个现象，就是我们在与美国人打交道时，经常感觉美国行政当局好像总是没有尽力去做好国内的工作，特别是没有去做国会议员的工作。比如一些反华国会议员经常在中美关系上莫名其妙地“发难”。其实，美国行政当局也是拿国会议员们一点办法也没有。美国外交本来就是分权的，美国建国之初在制定宪法时就有意识地将各种权利分开，避免一家独大。这其中留下了许多模糊地带，对许多关键之处都没有明确，这既给行政和立法当局留有充分的发挥余地，同时也留下改进的空间。

在这个问题上，我的一个感觉是，当初美国建国之初，那些创始人们并没有考虑到美国日后会成为越级大国，因此把外交权与内政权同样对待，进行分权，避免集权。当今世界，特别是全球化日益深入的今天，这种做法有些不合时宜，或者说需要与时俱进，这是美式政治民主制度的体制性障碍，需要改革。

2012年11月，即将离任的参院外交委员会重量级参议员卢格（RICHARD LUGAR）就表示，总统和国会领导人应设法“在国家安全问题上重新建立一种更加紧密的关系，提升国家团结，以应对严重的危机，比如发动对伊朗的战争或遭遇另一场严重的恐怖袭击。”尽管许多人都意识到这一点，但由于美国人总体上对外交和国际事务不太感兴趣，这方面的改革一直处于动力不足、无从下手的局面。在美国，如果没有相当多的选民支持作为基础的话，任何有实质意义、急待动手的改革都将无果而终。选举政治绑架了一切。一切有利于选票的事情，政客们无不趋之若鹜，一切不利于选票的事情，政客们无不避之若浼。