美国的外交大权到底是谁说了算

比较而言，美国外交政策的制定有几个较为显著且与其他国家不尽相同的特点：

一是美国外交政策并不是产生在一个真空状态下，而是由一个大的战略主导。比如冷战期间，时任美驻苏联使馆代办的乔治·凯南率先提出对苏“遏制”政策，“遏制”成为主导整个冷战过程的大战略。同时，美国在制定和执行外交政策时往往涉及方方面面，是一个漫长的过程。

二是外交决策过程不仅漫长，而且十分复杂，有时很难搞清楚到底是谁首先提出政策，或是谁改变了某项政策。仔细研究一下美国的一些重大外交政策，我们会发现，行政和立法当局经常就某一政策频繁互动，施加影响，在大多数时候已很难找到这一政策的源头。

三是白宫与国会对外交政策影响和作用的大小，往往因人而异，而且与总统和一些重量级国会议员的个性等因素相关。有美国学者研究发现，在不同历史阶段，总统和国会对外交政策的控制力相对有所不同。举例而言，在建国初期的1789-1829年间，在外交政策上总统处于强势地位，而1829年至1898年长达70年的时间里，国会在外交上占据上风。从1898年到两次世界大战后的阶段，又是总统主导了外交决策。从越战开始到1973年结束，国会恢复了强势地位。在里根和老布什执政期间，总统外交决策权明显上升，并在1991年的“沙漠风暴”时达到顶点。

简言之，在处于紧急状态时比如进行对外战争时，显然是总统大权在握，国难当头，形势所迫，国会不再刁难。但在非紧急状态时，往往就要看总统的个性和一些重要国会议员的态度了。

另一个误区时，不少人认为，在外交政策上肯定是美国的行政当局首先提出建议，国会通常只是扮演一个次要的角色。这种看法其实并不确切。第二次世界大战期间和战后，一些国会议员率先提出一些重要外交立法议案，对美外交政策走向具有重要影响。比如1943年，国会取消歧视中国人法案，同年，富布莱特决议案呼吁美国积极参加国际组织，1958年，MONRONEY决议案提出建立“国际发展协会”（ International Development Association），1961年国会通过的“对外援助法案”（FOREIGN AID ACT）等。

到底由谁来对外宣战，一直是白宫和国会争论的焦点。1973年，美国国会两院一致通过“战争授权法案”（WAR POWER ACT），并以三分之二多数驳回了尼克松总统的否决。该法案规定，总统在向国外派遣军队前必须与国会沟通，并在派兵后24小时内向国会汇报。如果总统出于形势紧急而运用武力，在没有得到国会授权的情况下，总统须在90天内停止军事行动并撤军。这项法案有许多模糊之处，因此有的美国总统往往在派兵问题上自行决定，不理会国会。克林顿总统在科索沃问题上使用北约空军即是一例，虽然违反了国会的规定，但没有人追究此事。

美国外交大权的分权体制，导致美国国会对外交政策的影响力要远强于其它国家的议会。原则上讲，总统提出外交政策建议（INITIATE），国会具有处置（DISPOSE）的能力，可就某一项外交政策的实施给予拨款或拒绝。历史经验表明，到底谁在外交政策上说了算，虽然在本质上是一种分权，但在多数时候外交权力的天秤倒向总统一边。

美国总统在对外签署贸易协议时有一种特殊的“快速通道”（FAST TRACK），也就是说，国会授权总统全权负责谈判，比如在“北美自由贸易区”（NAFTA）、关贸总协定和WTO谈判时，总统的贸易代表负责谈判，然后将协议文本交由国会审议。根据“快速通道”规定，国会必须在90天内决定是否批准并落实，无权修改具体条款。两院的法律委员会可以在45天内审议协议内容，然后交由两院投票表决。这项贸易促进授权已于2007年到期，现在美国高调宣布要与欧洲和亚太地区建立“跨大西洋贸易投资伙伴协议” （TTIP）和“跨太平洋伙伴协议”（TPP），其实，白宫至今尚未获得这一项需要国会授权的“快速通道”。