支持财税体制改革的会计政策也需顶层设计

自十八届三中全会以来，财税体制改革成为新一届政府的工作重点之一。十八届三中全会所作的《决定》指出：财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。这一最新表述将财政的地位置于前所未有的高度，同时，给财税体制的改革既带来了压力，也带来了动力。

如果说新一轮的财税改革需要顶层设计的话，那么，作为财税体制改革的一项基础性工作，会计政策也需要从顶层设计入手全面支撑财税体制改革。

将改革目标融入到体系中

顶层设计是财税体制改革必不可少的一环，它确定了我国财税体制改革的战略方向。方向对了，改革的红利才能得到最大限度的释放。而方向应该围绕目标来建设。

李克强总理在今年两会上所作的政府工作报告中对财税体制改革是这样论述的：打造阳光财政，让群众看明白、能监督。这可以看作是这一轮财税体制改革的目标，会计改革的顶层设计就应该围绕这一目标来构建。

将“阳光财政”进一步细化，那就意味着要实施全面规范、公开透明的预算制度。十八届三中全会所作的《决定》还特别指出，要逐步建立跨年度预算平衡机制、权责发生制的政府综合财务报告制度以及建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。

我国现在对预算制度的改革已经做了一定的探索。以新出台的《行政单位会计制度》为例，旧制度中的拨入经费和预算外资金收入两个科目在新制度中统一为财政拨款收入。另外，负债科目中的应缴预算款和应缴财政专户款两个科目在新制度中统一为应缴财政款。

中南财经政法大学政府会计研究所副所长王芳认为，新制度的这一变化将各级政府的收入全部纳入到预算中，不再区分预算内和预算外资金进行核算。这使得国家的预算管理线条更加清晰，能够比较好地体现国家对预算管理的要求。

但从顶层设计的角度来看，这样的探索还应当更加深入。财政部财政科学研究所副研究员王晨明在接受记者采访时表示，行政事业单位会计制度的出台填充和完善了相应的预算会计构架，然而真正意义的政府会计层面的准则和财务报告体系还尚未建立起来。

“顶层设计是一个长效机制，需要从改革目标、原则、理念及准则和制度体系上有一个长期的规划。这需要我们打破以部门划分主体的方式，改进预算管理制度和会计制度，并将政府作为反映财务信息和财务运行状况的主体来构建政府预算和政府财务会计体系框架，最终将改革要实现的目标纳入到政府会计准则和制度体系中来。”王晨明说。

由需求倒推具体目标

既然支撑财税体制改革顶层设计的战略目标已被定义为“阳光财政”，若要让这样的战略目标落地，得到良好的执行，就需要进一步探索打造“阳光财政”的具体目标。

如果以市场的供需关系来类比，那么财税体制改革的需求方有两个：一个是政府对于摸清家底的迫切需求，另一个是社会公众对于政府信息公开的需求。而供给方则是政府自身。

“摸清家底”即建立权责发生制的政府综合财务报告，这是政府作出决策的重要依据之一。瑞华会计师事务所合伙人、技术与标准部主任闫立社表示，编制权责发生制的政府综合财务报告注重资产负债实际发生的应收应付事项，可以真实反映出政府的财务状况。

从今年新出台的各项事业单位会计制度中可以看出，我国已经有限度地引入了权责发生制的记账基础。权责发生制的背后，突出了一种绩效管理的理念，这种理念为将来国家在预算和支出上 的绩效管理打下了基础，其有利于加强财务监督，使得财务信息更加公开，财务监督、社会监督和单位内部监督可以更加有效地融合在一起。

同时，权责发生制的引入促进了事权与支出责任的更加匹配。王芳表示，事权与支出责任的匹配可以更准确地核算地方政府的行政成本，并且评价地方政府的绩效。“明确了责任和相应的支出，地方各级政府的行政成本和绩效就更加准确了。”王芳说。

伴随着政府综合财务报告而来的是社会公众对于财政信息公开的需求。东北财经大学会计学院副教授常丽认为，从政府摸清家底的需求来看，编制政府综合财务报告应当有一定的顺序，首先应当是预算报告，其后是财务会计报告。

“对于社会公众的需求而言，我认为，编制政府综合财务报告应当具备统一规范的格式，而且很有必要做出一定的解释和说明。比如说政府综合财报中有一些数据是非常重要或比较特殊的，那就需要附加一些解释来说明其中的原因。”常丽说。

站在顶层设计的角度来看，未来会计改革的方向同样可以从现实需求中挖掘出来。因为与财税体制改革将要实现的目标相比，目前政府财务信息的供给离政府和社会公众对信息的需求尚有差距，需要逐步将目标、信息供给、信息需求这三者有效衔接在一起，通过政府会计改革满足信息需求及支撑财税体制改革顶层设计。

“最终，目标要融入到政府会计的概念框架里，并且落实到政府会计准则和制度里面。政府会计准则包括目标、原则、方法等。

在准则基础上，还要具体设计政府会计制度，并且体现在相应的业务板块和政府财务报告制度中。”王晨明说。

另外，闫立社建议将地方政府举债融资机制纳入预算管理中。例如，对于构成地方政府或有债务的融资平台公司债务在以下情形中应当确认为一项负债并在政府的资产负债表中予以反映，比如政府承担的经济利益很可能流出政府主体的现实义务，并且金额能可靠计量的债务。其余的或有债务不确认负债，但要在报表附注中进行披露。