媒体解密中国智库如何参与改革决策

从社会主义市场经济建立到推进农村改革，许多重大决定的诞生，都离不开为决策者出谋划策的重要力量——智库。他们被称为“影响决策的人”，无论是官方智囊还是民间智库，总会受到领导层的重视：有民间智库人士透露，在提交了一份有关改革的建议后，国务院总理李克强就曾在一天内让办公室主任打来两个电话，表达这份意见的重要性。

智库

英文称“ThinkTank”，即智囊机构，也称“思想库”。

指由专家组成的，多学科的，为决策者处理社会、经济、科技、军事、外交等各方面问题出谋划策，提供最佳理论、策略、方法、思想等的公共研究机构，是影响政府决策和推动社会发展的一支重要力量。

2000家

据统计，以政策研究为核心、直接或间接为政府服务的“智库型”研究机构达2000家。

课题 “命题作业”和“自选动作”

中国（海南）改革发展研究院董事局主席高尚全的抽屉里，整齐摆放着38份得到中央领导批示的建议书。时间跨度从1981年到2013年。

84岁的高尚全记得，中改院的一份改革建议递交后，国务院总理李克强在一天之内让总理办公室主任打来两个电话，称“这份意见很重要”。国务院副总理张高丽则做了批示：感谢尚全同志的关心支持，请起草小组酌阅。

高尚全见证了十二届三中全会、在巨大阻力下把“商品经济”写入决定；经历了十四届三中全会，中央最终采取了几位“智囊”的意见，把“劳动力市场”写入文件。

在30多年里，中国为政策出台提供理论依据和策略意见的学者不计其数。无论官方还是民间，智库如何为决策者提供支持，往往蒙着一层面纱。

一种比较常见的形式是中央和国家部委向研究机构交办课题，“布置作业”。国务院发展研究中心研究员倪红日对被北青报记者说，中心所做的课题，有的是中央财经领导小组办公室直接交办的，有的则是与各部委协作。

比如该中心参与的“十二五规划总体思路研究、十二五规划指标体系研究”就是中财办的课题。而像“中国低碳发展宏观战略研究子课题中国碳交易市场机制研究”、中改院承担的“'十二五'改革规划研究”和“'十二五'基本公共服务均等化政策研究”这样的，则是国家发改委委托课题。

此外，研究机构自己会有大量的“自选动作”，结合特长对相关领域的公共政策进行研究。

中改院院长迟福林说，农村改革一直是中改院长期关注的话题之一。1998年，中改院的课题组提出了要尽快“赋予农民长期而有保障的农村土地使用权”。十五届三中全会决定起草期间，中改院递交了这份建议，“当时担任副总理的温家宝进行了批示。最终我们看到，决议中采纳了这一提法。”迟福林说。

内容 咨询报告不超3000字

接受北青报记者采访的多位学者表示，和一般研究的学术报告不同，智库向决策机构提交的建议报告，必须简明扼要，同时要提出站在全局角度的观点，不为任何既得利益代言。

“写几十万字很容易，但是要用2000到2500字把一个非常大的事情说清楚，是很难的。有时候，一句话就是一个重要观点，可能决策就会据此而定，”倪红日说。

国家行政学院决策咨询部主任慕海平在接受媒体采访时曾透露，原则上每篇决策咨询报告字数不超过3000字，其中送阅件的字数可以更短，可以是1000字，甚至是500字。“必须讲管用的话，不讲虚话，讲反映自己判断的话，不讲照本宣科的话。”

倪红日说，一般来说研究成果都是“集体智慧”的结晶。以十八届三中全会召开前广为流传的“383”报告为例，它作为国务院发展研究中心的一个重大课题，大概是两年前启动的，当时很多部门和研究人员都参与其中，最终形成了几十万字的成果。

渠道 民间智库渠道不够畅通

对官方智库和民间智库而言，有一点明显的区别，是为决策建言的渠道不同。

一般而言，官方智库可以通过内参或送阅件向上直接传递意见建议。

国家发展和改革委员会宏观经济研究院教授常修泽告诉北青报记者，2003年在十六届三中全会决议起草期间，他为起草组提供了关于建立现代产权制度的研究报告。报告完成后，他通过宏观经济研究院交给发改委，再由发改委递交上去。

官方机构不但传递意见的渠道畅通，也会比较及时地得到高层的反馈。据国务院发展研究中心官网提供的数字，2012年中心报送各类研究报告572篇，党中央、国务院领导同志对其中145篇报告做出批示271件次。

相比之下，民间智库的声音就不是那么容易反映到决策层。在迟福林看来，通过和媒体合作，可以把一些建议呈给相关部委和领导。

另外一个方式是举办高水平的研讨会，也可以扩大民间智库的社会影响力，从而增加对决策的影响力。

以中改院不久前举办的“2013新兴经济体经济政策论坛”为例，北青报记者在参会名单上看到，除了有来自四川、云南等25个省市地方决策部门的代表，还有商务部、外交部等中央部委的代表。在会上，中外多家智库的学者对包括中国在内的新兴经济体的转型、市场化改革等发表了看法，不少参会的官员表示收获很大。

问题 官方智库被指缺乏独立性

在今年6月底召开的首届中国智库国际学术研讨会上，多位与会专家认为，中国智库发展将迎来春天，但也要看到中国的智库仍存在独立性不强、研究水平和影响力不足等问题。

在对中国智库的评价中，“缺乏独立性”是常见的批评声音之一。国务院参事任玉岭曾表示，中国大多数智库机构，多是用皇粮养活的，是依附于政府的，正是由于独立性的缺失，而使其影响力大打折扣。

倪红日看来，国务院发展研究中心一直以来的传统是突破“官本位”，追逐的是公众和国家利益。“我们的研究人员是独立的，不受舆论和中央领导观点的左右。尊重的是事实和国家全局利益，坚持实事求是。”

以医改为例。由葛延风领衔的国务院发展研究中心中国医疗改革评价课题组曾经发布了一份报告，直言改革开放以来的医改是不成功的，引发巨大反响。医改由此成为全国上下普遍关注的首要民生问题。

目前智库可分为：按公务员法来管理的智库，参照公务员法来管理的智库，全额拨款的事业单位智库，自收自支的事业单位智库。还有些民间智库是在工商部门、民政部门注册的机构和组织。

清华大学朱旭峰教授说，中国智库不要用民间、官方的智库简单划分。不要在思想库身上贴标签。

而国家行政学院教授丁元竹更是建议，要建立统一的市场，才能有智库间公平的竞争。

障碍 新型智库要突破“资金荒”

近年来，中国智库在政府决策过程中逐渐发挥着越来越大的影响力，今年4月，习近平对建设中国特色智库作出重要批示，把智库发展提高到了国家战略高度，并提出要建设“中国特色新型智库”。

迟福林认为，和中国作为世界第二大经济体相比，中国的软实力和硬实力并不匹配。智库是一国软实力的重要体现，中国应该从政策、制度安排等方面鼓励智库更多为国家决策服务。

据媒体报道，国务院发展研究中心主任李伟在日前召开的“2013年国务院发展研究中心党组务虚会”上，谈到了官方智库发展遇到的挑战。他说，从根源上讲，就是体制内管理和建设专业智库的关系问题。“一方面，中心的基本职能是直接为中央重大决策和政策制定提供咨询服务，这个职能决定了中心不能去体制化。另一方面，我们对决策的影响越大，对智库建设水平和专业化程度的要求就越高。”李伟建议，在体制内建设新型的专业智库，有三个方面需要作出制度创新：一是人事制度，二是财务制度，三是统筹协调外部力量的机制。

在中国智库国际学术研讨会上，不少专家也提到“资金”对于智库发展的重要性。

中共中央党校国际战略研究所副所长周天勇说，在资金渠道上，要让社会资金进入。中国机构编制管理研究会执行副会长于宁指出，中国智库不但要最大限度地争取政府的资金支持，还要与基金会、公司、大学等非官方机构保持密切联系，沟通研究信息，以更多地获取各方资金支持。

渠道

智囊如何参与决策

1.智囊机构接到权威机构就某一大文件或研究课题任务

2.成为政治局集体学习的讲课者，影响高层。或者受邀参加专题座谈会

3.国务院重大决策前夕，往往会在国家行政学院举办省部级专题研讨班，结束时，国务院领导和学员座谈，有关起草小组再根据讲话精神完善文件

4.各部委研究机构会收到更具体的课题研究，有时候一年有三四百个。有时候在热点问题上，还要接受临时突击性咨询

5.一些内参可以送到中办、国办

6.学者在研讨会某一观点受到高层重视从而影响决策

故事

智库的“兴奋”与“遗憾”

在一次座谈会上，迟福林给时任国务院总理温家宝讲了一个故事。那是在一次去农村的调研中，迟福林看到一位老人只有一条腿，家里还有一位老太太卧床不起。他问乡镇干部这样的家庭是否能得到补助，得到的回答是申请了3个月给了5元钱。“我当时和总理说，这事我听了很心酸。农村应该尽快建立最低救济制度”。

2006年，迟福林在参加温家宝总理主持的“十一五”规划座谈会时，再次提到农村救济制度的问题。当时规划中写道，“十二五”期间国家鼓励在有条件的地区实行农村最低救济制度。而迟福林认为，应该在“十一五”末期就在全国范围内建立这项制度。

第二年，国务院发出了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，比原计划提前了四五年。“我们感到很高兴。无论是不是我们提的建议起了作用，但我们的建议和中央的决策是一致的。”迟福林说。

国务院发展研究中心研究员倪红日却有些遗憾。

1997年亚洲金融危机后，中国在财政政策上面临选择：是继续适度从紧，还是调整为适度放松。时任总理朱镕基，要求包括国务院发展研究中心在内的各有关部委提出建议。

“我们建议应该扩大国债。”倪红日说，国务院采纳了这个建议，扩大了国债发行用于基础建设。可是发债是有界限的，虽然中央重视风险控制，但后来一些地方政府突破了限制，大量靠发债解决发展中的问题，导致债务规模不断扩大。

倪红日说，一些建议虽然在当时解决了问题，但如果智库人员在政策跟踪上做得不足，不能够连续地提供决策建议，可能就会留下遗憾。

本版文/本报记者　刘一 制图/巨琳

中共中央、国务院部分直属智库机构

中央财经领导小组

组长：李克强兼任

中共中央财经工作领导小组办公室主任刘鹤

组成人员：一般由国务院副总理、国务院秘书长、发改委主任、财政部部长、中国人民银行行长、国资委主任、证监会主席、保监会主席、银监会主席等财经官员组成。

中央党校

校长：刘云山

中央直属重要部门，是干部加强党性锻炼的熔炉，党的哲学社会科学研究机构。经常参与起草各项报告。

中央政策研究室

主任：王沪宁

中国共产党最高智囊机构。是中共中央直属机关。

国家行政学院

院长：杨晶

国务院直属事业单位。是培训高、中级国家公务员的新型学府和培养高层次行政管理及政策研究人才的重要基地。

国务院发展研究中心

主任：李伟

直属国务院的政策研究和咨询机构。研究国民经济、社会发展和改革开放中的问题，为党中央、国务院提供政策建议和咨询意见。

国务院研究室

主任：谢伏瞻

承担综合性政策研究和决策咨询任务。为国务院主要领导同志服务的国务院办事机构。负责起草政府工作报告。

国务院参事室

主任：陈进玉

国务院直属的主管政府参事工作的机构。是政府决策的智力支持机构。

中央和国务院各部委下设的部分研究机构

发改委宏观经济研究院

院长：朱之鑫

直属发改委，以政策研究和咨询为主，参与起草调研五年规划、参与发改委政策研究制定。

部分学术机构

中国社科院

院长：王伟光

中国社会科学院是中国哲学社会科学研究的最高学术机构和综合研究中心。下属很多研究院多是政府部门智囊。