用住房公积金补充养老保险违法？专家建议：修法

文章导读： 2015年末，我国60周岁及以上老年人口已经达到2.22亿，占到总人口的16.1%，超过日本人口总数。不仅人口多，我国老龄化发展的速度还很快，平均每年净增长800万到1200万老人，其中高龄老人增速尤其快。

《中国经济周刊》 记者 王红茹 | 北京报道

(本文刊发于《中国经济周刊》2016年第37期)

人口老龄化问题越来越突出地摆在我们的面前。

2015年末，我国60周岁及以上老年人口已经达到2.22亿，占到总人口的16.1%，超过日本人口总数。不仅人口多，我国老龄化发展的速度还很快，平均每年净增长800万到1200万老人，其中高龄老人增速尤其快。

与此同时，职工养老保险却捉襟见肘。在社会保险基金增量有限的前提下，如何提高存量资金的收益、优化存量资金的使用变得尤其重要。据媒体报道，为缓解养老金不足的情况，人社部正在调研拟采取公积金补充养老保险的方案。

中国劳动学会副会长苏海南接受《中国经济周刊》记者采访时表示，有关方面正在调研，目前还没到政策层面，他同时建议：“为盘活相关的存量资金，实现基金之间的互助，可研究将公积金单位缴纳的部分拿来补充养老保险基金，但不能将全部住房公积金都用于补充养老保险基金。”

养老保险抚养比已下降至“不到3个人养1个人”

我国2010年进行的第6次人口普查数据显示，60 岁及以上人口占 13.26%，比 2000 年人口普查上升 2.93 个百分点，其中 65 岁及以上人口占 8.87%，比2000 年人口普查上升 1.91 个百分点。

更让人担忧的是，老年人数在增加，职工养老保险抚养比日趋下降。人社部社会保险事业管理中心8月发布的《中国社会保险发展年度报告2015》显示，城镇职工与城乡居民两项养老保险累计结余近4万亿元，职工养老保险抚养比由2014年的2.97:1降至2.87:1，2015年医疗保险职工退休比连续第4年下降。也就是说，当前我国职工养老保险抚养比已下降至“不到3个人养1个人”，医保基金收入减少，医保基金支出增加。

不仅如此，根据预测，到21世纪中叶，我国的老年人口数量将达到峰值，老年人口数量将超过4亿人，职工养老保险的抚养比将下降到1.3:1。到那时，基本上是一个在职职工养一个老年人。

今年年中，人社部曾公布过一份《2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，其中披露全年5项社会保险(含城乡居民基本养老保险)基金收入合计46012亿元，比上年增加6184亿元，增长15.5%，同时，基金支出合计38988亿元，比上年增加5985亿元，增长18.1%。也就是说，5项社会保险的支出增幅明显大于收入增幅。

值得关注的是，不仅是5项社保基金总体支出增幅大于收入增幅，而且每一项社保基金均是支出增幅大于收入增幅。

随着中国人口老龄化的加剧，养老金亏空日益严重已不可避免。2015年全国社会保险基金预算显示，剔除财政补贴后，全国养老保险亏空超过3000亿元，比2014年的1563亿元显著扩大。

社会保险基金的压力之大显而易见，尤其是基础养老金的支出压力将会随着老龄化的进程越来越大，除了通过延迟退休年龄进行缓解之外，如何扩大资金渠道成为官方和学者共同研究的问题。

用住房公积金补充养老保险金可行吗？

近期，无论官方和学者，在谈到补充养老金问题时，都在打“住房公积金”的主意。那么，作为住房改革历史产物的住房公积金，果真能扛起这面大旗吗？

我们先来看住房公积金的缴存结余情况。《全国住房公积金2015年年度报告》显示，“十二五”期间，住房公积金缴存额56970.51亿元，年均增长15.74%，期末缴存余额比“十一五”期末增长129.63%。从住房公积金近几年的缴存结余大幅增长来看，住房公积金似能担当重任。

再来看住房公积金缴费人数。数据显示，2015年我国住房公积金的实缴职工人数仅为1.2393亿，但同期职工养老保险的参保职工人数则为2.6219亿，前者还不到后者一半。

从缴费人数上，公积金的缴费人数要远少于养老保险的缴费人数，为何还会出现大幅结余？

“前几年提取使用住房公积金有政策限制，尽管后来政策限制放宽了，但放开的时间比较短，也就这几年。最为关键的是，建有住房公积金的单位和个人，多是效益较好的国有企业、外资企业和机关事业单位，其员工收入相对比较高，不动用住房公积金也能够买房，有些机关事业单位前些年还分配福利房，这些因素直接导致住房公积金出现结余。”苏海南说，用住房公积金补充养老保险算是途径之一，也是一个不错的思路。

现实的问题是，公积金是私有财产，用以充公补充养老保险合法吗？

专款专用的住房公积金能“挪用”吗？

住房公积金属于专款专用，这一点毋庸置疑。

《住房公积金管理条例》第一章“总则”第五条规定：住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。

然而，近年来，很多地方都存在住房公积金被挪用的现象。这也成为“住房公积金”被关注的原因之一：与其住房公积金可以挪用于教育、城建，那么，用它发放养老保险也并非不可。

但是，公积金补充养老保险最大的问题在于，公积金属于个人的私有财产，与养老保险的社会保障属性截然不同。

《住房公积金管理条例》第一章“总则”第三条规定：“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。”

而根据《社会保险法》规定，基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合。基本养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补贴等组成。个人缴费记入个人账户，从性质上而言属于个人财产，余额可继承。而单位缴费记入基本养老保险统筹基金。

再加上住房公积金在设计之初就有明确的目的：“用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房”，住房公积金被挪用于住房之外的其他方面包括养老保险，显然有违法律规定。如果《住房公积金管理条例》不做修改，将住房公积金用于养老保险，就是改变资金的使用方向，就是违法。

“个人缴纳的部分肯定是个人财产，不能动，建议研究将单位缴存的住房公积金划归养老保险基金。如果此路径具有可行性，那么，还需要研究修改《住房公积金管理条例》，以使此设想能够依法转变为政策规定。”苏海南说。

长期护理保险试点启动，资金来源也要从养老金、医保基金划转？

《中国经济周刊》 记者 王红茹 | 北京报道

人口的老龄化必将带来一系列社会问题，其中最为突出的问题之一就是失能老人的护理。随着医疗、护理、康复服务的需求在迅速增加，给我国的养老、医疗体系带来了巨大挑战。这并非危言耸听。截至2014年底，我国80岁以上的老年人达2400多万，失能、半失能老人近4000万人。这部分老人养老问题已成为各级政府亟待解决的重大民生问题。

长期护理保险近期也传来试点的消息。7月8日，人社部办公厅印发了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，开展长期护理保险试点。试点的省份有河北、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、江西、山东、湖北、广东、重庆、四川、新疆共14个省份。

建立长期护理保险的目标很明确，就是有利于保障失能人员基本生活权益。但是，资金来源也是个难题。

中国社科院社会学所研究员、社会政策研究中心秘书长唐钧建议，从老年人每月的增量退休金中平均划拨100元建立长期护理基金，届时，老人每月可拿到3000元左右的护理资金。

他提出的理由是：多年来，企业退休人员养老金每年均以10%左右的幅度递增，截至2015年，全国企业退休人员养老金的月平均水平已达到2270元。今年的调整幅度为6.5%左右，但依然属于递增的状态。

简单计算一下，企业退休人员养老金如果按照10%的增幅，每年增加227元；如果按照6.5%增速，每年增加147元。如此算来，让老年人从退休金中拿出100元，也不是什么难事。

苏海南却不认同这种做法，“这不是慈善，不能简单地、同额度地让所有退休人员出钱供少数人使用。长期护理保险本来就是公共服务和公共福利的范畴，公共服务、公共福利的责任主要在政府，应该是政府去筹钱。况且让每个老人从退休金中拿出100元，不管退休金的高低差别，退休金不管是2000元或者一万元，都同样拿100元，显然不合理。”

“先把定位搞清楚了，我们再说做这个事儿，钱从哪儿来，钱不够了需不需要退休人员凑钱。这个可以作为研究的内容之一，但不能把这个责任一下子压到全体退休人员身上。”苏海南说。

其实，关于长期护理基金的资金筹集，《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》已经说得很清楚了：试点阶段，可通过优化职工医保统账结构、划转职工医保统筹基金结余、调剂职工医保费率等途径筹集资金，并逐步探索建立互助共济、责任共担的长期护理保险多渠道筹资机制。

说白了，长期护理基金可以从职工医保基金结余划转。

这并非不可能。人社部数据显示，2014年全年城镇职工医疗保险基金总收入8037.9亿元，年末城镇职工医疗保险统筹基金累计结存5537亿元。此外，自2010年以来，城镇职工医疗统筹基金累计结余呈现逐年递增态势：2010年城镇职工医疗保险统筹基金累计结存3007亿元，2011年达3518亿元，2012年达 4187亿元，2013年则达4807亿元。

既然医保基金出现结余，长期护理基金从职工医保基金划转似乎无可厚非。但是，中国社会科学院经济研究所副所长朱恒鹏认为，职工医保统筹基金虽然有一定结余，但40%的结余集中在广东、江苏、浙江、山东等东部发达省份，其他省份大部分处于赤字边缘，地区之间“贫富差距”严重。

另外，目前职工医疗保险抚养比也让人担忧。数据显示，截至2014年年底，全国职工基本医疗保险参保28296万人，其中退休人员7255万人。这意味着3个在职人员正负担着1个退休人员的医保费用，而退休人员仍在快速增加。

“随着社会老龄化的加速，医保基金的压力会越来越大，为此，筹资渠道确实需要拓宽。除研究从医保基金、财政转移支付等处筹资外，也可考虑从彩票公益金等途径筹资。如还不够，再研究是否从退休人员退休金中适当筹集资金。”苏海南说。